私募股权投资基金正在我国多地快速兴起，其募集资金的金额之大，参与投资的群众面之广，令人咋舌。囿于这种直接投资方式的本质属性之一就是高风险，又往往是私下募集资金与私下投资项目合为一体的暗箱操作，在众多认购者的出资安全和合法权益得不到保障的情况下，势必引发群体性事件，危及国家金融管理秩序和社会稳定。当前这一负面作用与消极影响持续累积，产生的金融风险和社会风险性增大，急需防患于未然。

    一、需求旺盛，扩张迅速

    19世纪20年代起源于美国的私募股权投资基金，又称私募股权基金（Private Equity Fund，简称PE），作为一种资本市场的金融创新工具，在国际上盛行迅速，已经成为仅次于银行贷款和公开发行股票的第三大企业融资渠道。而在中国是“舶来品”，理论界和实务界对PE的概念还没有形成共识。其实，PE相对应公募基金而言，是指通过非公开方式向特定投资者募集设立的基金，其投资对象主要是一级市场上的股权，此外也包括二级市场上的证券等。近年来，国内的PE业有了长足进步，各种以公司、有限合伙等形式设立的PE纷纷问世，无论数量、规模还是金额都呈现出强劲增长的势头，据预测已经达到上万亿元，在亚洲同行业中名列前茅，我国已经成为世界上最为活跃的PE市场之一。

    分析原因，一方面在宏观上，受国际大经济气候拖累，国内经济环境尚未企稳，国民经济增长乏力，面对出口需求与消费需求不足，要求借力投资需求拉动，新的投资来源渠道急待开辟；在微观上，企业普遍现金流量减少，实体经济的流动性缺口变大，希望大量争取外来资金的支持。另一方面，PE正当其时，迎合了宏观经济和微观经济发展对投资资金的需要。这种直接投资方式与具有成长潜质的企业相结合，以所募集资金为载体，通过主要获取股权的投资形式，向企业注入资金以及其他资源助力其拓展壮大，然后再经由资本市场全身退出，因而深受广大企业欢迎。特别是时下我国股票市场低迷，债券市场与公募基金市场也不景气，银行信贷市场又门槛提高、放款谨慎。在这种情状下，以灵活性、流动性见长的PE，不难争宠于企业界，博得好感，受到青睐在所难免。

    二、无法可依，操作乱象

    世界发达国家的成功案例指出，PE在目标地的顺利成长，离不开完备的法治环境、成熟的市场机制和高度发达的商业信用体系，这是PE行业得以健康发展的前提条件，目前国内尚不具备。虽然《公司法》、《合伙企业法》、《信托法》等法律中已就PE的组织形式作出相应规定，《证券法》也有非公开发行的内容，《证券投资基金法》即将修订结束、下发施行，但是至今仍然没有一部专门的法律对PE进行全面、具体的规范，专项法律制度尚未建立起来，所以各地的PE自行其是，违规行为不断，乱象颇多。主要表现如下：

    一是PE私募的方式及对象范围不规范。规范的操作应是以非公开募集方式私下向熟人、亲友等少数特定的个人或机构投资者筹措资金；投资者人数，如是公司制、合伙制基金，分别按《公司法》、《合伙企业法》规定不得超过50人，信托制（契约型）基金依法不得超过50个自然人，股份制基金不得超过200人。现实却是不少PE机构不择手段和方式肆意游说于广大普通公众投资者之中，竭力向社会上众多的不特定对象推销、兜售事先设计好的基金产品，而不论客户是否是自己的熟人或亲戚朋友，投资者人数没有上限，屡屡超越法定人数，有的达到千人，甚或上万人。

    二是PE私募对象的条件不规范。规范的操作应是向合格投资者私下募集资金。合格投资者是指出资人应当具备一定的风险识别能力、风险判断能力与相应的风险承担能力，就是拥有一定资质的投资者。现实却是只要认购者愿意出钱并且有能力完全支付价款购买基金产品，PE机构一律开绿灯，来者不拒，照收不误，而不管该客户是否具备合格投资者的条件，即便与投资人准入标准明显不符合也没有关系。

    三是PE私募时宣传的内容不规范。为让客户慷慨解囊，PE机构在推介宣传过程中，往往千方百计规避风险提示，故意不谈投资风险及可能的投资损失，而且许诺高额利息或固定收益回报以及保底回购，藉以吸引社会公众的眼球，诱使认购者出资。这有悖于募集人与投资人是利益风险共同体的基本原则。规范的操作应是PE募集者向认购人充分揭示投资风险和投资损失的可能性，而且不承诺获得固定回报，也不保证收回投资本金，双方收益共享，风险共担。此外，对选择PE的投资者来说，承担投资风险的要求更高。因为他们一般是有钱人，还是合格投资者，自觉自愿并且能够拿出大额款项来认购PE，对于投资风险自然可以自负。

    四是PE的管理团队不规范。规范的操作应是PE机构引入专家经营管理机制，从外部聘请专门人才和专业人士科学、高效地打理私募资金。源于这支智能型队伍经历大量投资与研究工作的职业生涯取得了相关必备的经验和技能，又在专业化的PE投资锤练中得到进一步提高和升华，完全可以获得预期的投资效果与良好的经营业绩，为投资者带来相对于他们单兵作战更高的投资回报。现实却是PE机构一般是临渴掘井，临时招聘，东拉西配，拼凑出一支所谓的专家团队，遮人耳目。即便是设立多日的PE，也会因为员工流动频繁，骨干人才时常流失，造成专家队伍缺斤短两，整体素质下降，难以确保投资成果。

    这些不规范行为，对PE的安全运作与广大投资人的利益保护，都会形成不利影响，使这种投融资方式隐患丛生，铸成金融风险和社会风险的机率彪升。

    三、监管失缺，助长风险

    在经历蓬勃扩展之后，PE行业的一些问题开始集中爆发，从募集资金到投资项目，各地的PE或多或少出现包括上述种种不规范操作在内的这样或那样的问题，有的甚至更为严重。它们在合法与非法之间左右摇摆，游曳不定，难免触及违法违规的底线，更有甚者越过雷池，产生非法集资的法律后果。非法集资是指组织机构或个人未经批准，违反法律法规，经过不正当渠道，向社会公众或集体募集资金的犯罪行为。它破坏金融管理秩序，损害投资者利益，危害社会稳定，国家坚决打击。所以，一旦PE的管理失控，经营不善，酿就投资项目失败，事先承诺的高额固定回报和兜底回购兑现不了，广大投资者血本难归，必然群情激愤，引发社会动荡。纵然届时，肇事者难逃法网，可是所导致的国家金融管理秩序和社会稳定局面遭受破坏的损失与成本支出，又有谁能够全额买单。

    各地PE暴露的种种问题，如果得到有关政府部门的及时监管和有效扼制，可以减少甚至杜绝其发生。实际上时下，PE设立只需在发改委备案，实行的是备案管理。基于法律法规缺失，法制不健全，监控体系不完备，加之不少地方行政监管不到位，行业自律管理步履蹒跚，难成气候，使得PE游离于行政管理部门的视野之外，处于无人监管的境地，其对社会的负面影响和消极作用有增无减，大有越演越烈之势。比如某省发改委2011年3月制发《关于规范股权投资企业发展和备案管理工作的通知》规定，凡在本省工商管理部门登记的主要从事非公开交易企业股权投资业务的股权投资企业以及以股权投资为投资对象的股权投资企业，除资本规模（含投资者已实际出资及虽未实际出资但已承诺出资的资本规模）不足5亿元人民币或者等值外币的情形外，均应当按照本通知要求，申请到省发改委备案并接受备案管理。8个月以后即同年11月，国家发改委办公厅颁发《关于促进股权投资企业规范发展的通知》规定，资本规模（含投资者已实际出资及虽未实际出资但已承诺出资的资本规模）达到5亿元人民币或者等值外币的股权投资企业，在国家发改委备案；资本规模不足5亿元人民币或者等值外币的股权投资企业，在省级备案管理部门备案。依据下级服从上级的组织原则，该省发改委应当遵照国家发改委的规定变更原通知中有冲突的内容，修订后重新下发执行，以加强对本省PE的监督管理。不知何故，这个省发改委至今无动于衷，以致该省发改委网站上备案股权投资企业名单中，一直只有一个资本规模7亿元的股权投资企业的信息，而且还是在国家发改委备案的。该省众多资本规模不足5亿元的PE机构，按照省发改委的原通知规定理所当然地不申请备案，趁机规避行政监管，政府部门的备案管理在这个地方形同虚设。

    至于发改委、证监会、工商局等相关行政管理部门，在PE的监管上，分工不清，职责不明；各管理机构应PE市场需求，从自身特点出发，出台自己的规章制度，以满足本部门监管职能发挥的要求，由此引起的行政管理上的不统一现象，使得政府监管效果大打折扣。

    四、呼唤法治，防范未然

    当然，在各种类型PE中，借助信托公司发行，经由监管机构备案，募集资金实现第三方银行托管，有定期业绩报告且投资于公开证券市场的阳光私募基金，在规范化和透明化方面前行了一步，认购者的资金安全得到很大程序的保证。但是，以绝对比重雄居的非阳光私募基金，诸多严重问题依然没有解决，这对于维护涉及其中众多投资者的利益来说，很不公平公正，也是非常危险的。如果将这个庞大群体的投资利益置之于不顾，不严加监管，控制其风险，不仅会对出资人带来重大伤害，也会对我国金融监管的体制、机制和社会稳定产生严重危害，这类PE的风险一旦蔓延，其后果难以设想。为此建议如下：

    1、加快立法进程

    立即组织专家、学者和其他有生力量，着手制订一部规范PE的专门法，为这种私下募集且主要投资于私募股权市场的集合资金投资工具，确定法律性质、法律地位与法律关系，以及发起、运作、退出的程序和完整机制，从根本上解决无法可依的状况，提供可靠的法律保障，有利于PE行业的长远发展。近期，应当抓紧修订、完善《证券投资基金法》，尽快对非公募基金的归属、基金从业者的投资限制、基金投资者的保护、基金公司的股权激励和治理等多个方面作出规定，并迅速付诸实施，让PE在资金募集、注册管理、登记备案、信息披露、监督管理等多个事项上有法律规定可供参照适用和比照执行，奠定日常监管工作的可靠法律基础与法律依据。

    2、健全监管体系

    有效监管是PE市场健康繁荣的条件和前提，借鉴国际经验，需要构建一个法律约束下的政府监管与行业自律相结合的监管体系，创新我国的PE监管模式。

    一要完善监管机制。在监管主体上，应当明确不同类型PE的主要监管部门及其管理任务、相关职能与应尽职责；在监管内容上，着重于防范出资人投资风险、金融管理风险和社会风险，严格PE的信息披露和风险揭示，保护投资者合法权益；在监管方式上，实行分类管理，健全完善国内的PE备案管理制度，保证监管部门清楚、及时了解每个PE的规模、投资方向、投资期限、重大事项变更等信息，对于外资PE并购关系国家经济命脉与社会安全的关键行业和大型企业的行为，设立专门机构从严予以专项审查。

    二要加强行政监管。各相关行政管理部门应当切实负起责任，克服地方保护主义影响，坚决执行下级服从上级的民主集中制原则，令行禁止。不能上有政策，下有对策，自行其道，各搞一套。对于不符合上级文件精神的本地区本部门的规章规定，毫不犹豫地迅即修改纠正。真正做到上下一盘棋，有令就行，有禁则止，高度一致，步调整齐，确实将政府对PE市场的监督管理在各个地方和基层落到实处。

    三要强化行业自律。政府应在遵循市场规律与市场化原则的前提下，为PE行业的自律管理留下足够空间，促进兴建真正市场驱动的行业协会组织，通过行业协会制定且不断完备行业标准、行为准则、从业规范与职业道德操守，使其成为行业自律管理的主要力量，以充分发挥自律监管作用，弥补PE的当事人自治和政府监管的不足之处。行业协会还可以向监管者、投资者和其他利益相关者提供PE业动态等有关信息，为政府监管提供支持平台。

    3、加大检查频度

    近一段时间，PE的法定代表人潜逃、编造虚假业绩等不良事件在不少地区时有发生，各类风波不断，严重影响当地的金融管理秩序和社会稳定。所以，有必要在各地对各类PE启动一次拉网式排查，及时发现问题加以解决。排查行动可以由工商管理部门牵头，其他有关部门配合进行。因为现有的PE不论采取何种组织形式，都要到工商管理机关注册，完成设立登记。在排查摸清全面情况，做到心中有数的基础上，有的放矢地出台切实可行的举措，稳步推进监管工作。今后，对PE的行政执法检查活动要定期化，常态化，提高检查频率，建立长效机制，不失时机地解决风险于萌芽状态、摇篮之中。

    4、严惩不法行为

    建立健全惩罚措施和加大处罚力度，这是当下治理各地PE违规不良行为的有效方法。为此，要在行政处罚方面，规定各种具体的违规构成要素、详细情节及其责任追究方式、惩罚措施与处罚金额，完善行政执法依据，推动行政执法工作顺利展开。要拓宽PE的市场退出渠道，实现多元化，构筑完整的退市机制。凡是不按常规出牌，经常违规操作，而且屡教不改，险象环生的PE，都应采用吊销营业执照、撤销备案登记等行政手段，实行强制性退出，同时指派专人督办，妥善处理善后事宜，消除后遗症，把负面作用和影响减少到最低程度。要注重运用民商事手段和行政管理手段进行综合治理，明确相关经济赔偿责任、问责程序和追究制度，便利受损的投资者能够积极借助民事法律武器维护自身合法权益，挽回损失，提高无良私募人与筹资者的违法成本，尽可能降低违规不良行为的发生率。对于恶意拖欠投资者款项，甚至利用PE投资骗取出资人钱财，涉嫌非法集资等触犯刑律的违法犯罪行为，一经发现，司法机关就要立马介入，重拳出击，将主要涉案人员移送检察机关审查起诉，人民法院快审严判，让犯罪分子承担应负的刑事责任。

    5、推广典型经验

    为促进本地PE行业的健康崛起，上海、北京、重庆等地已经陆续颁布规定，推行备案登记制，加大监管工作力度。尤其是天津市针对少数PE机构不法行为的新动向，在备案管理的同时，及时颁发新的监管政策，提高新设PE的准入条件和门槛，达不到标准的不发放营业执照；同时严把存量PE的年审关，有问题的停止年检，责令立即整改；还将推出进一步的政策细则。天津市第二中级人民法院成立课题组，对本市PE涉及非法集资情况开展专题调查研究，进而提出了一系列打击和防范的对策与建议。这些地方和部门加强监管的办法和经验，操作性强，收效显著，值得各地借鉴、效法，可以大力推广。