论文摘要 政府层级是官僚制的题中之义，它是为政治统治服务的。技术进步、行政职能要求与政府层级改革并无必然联系。层级改革的动因须从政治统治视角进行挖掘。从政党角度来看，政党组织的扁平化是缩小层级的关键。从政治-社会角度来看，明晰政府权力界限才能从根本上减少政府层级。

　　论文关键词 政府层级改革 动因 政治统治

　　在我国当前的政府机构改革中，调整政府层级受到广泛关注。学界普遍认为，我国政府层级过多，需要减少层级。他们将目光锁定在了地市级和乡镇级。削弱地市级的代表性观点是：“扩权强县”和“省直管县”。削弱乡镇的代表性观点是：“乡派村治”和“乡镇自治”。这些观点绝大部分建立在问题导向基础上，即为了解决中国政府治理中的问题而主张减少政府层级。但是，这种应然取向的观点忽视了层级改革的内在动因。

　　一、政府层级的缘起——从官僚制到政治统治

　　马克斯·韦伯是最早系统论述官僚制的学者。他认为现代官僚制最重要的特点是理性化：行政人员接受过专门的培训并严格的照章办事，既有专业分工，又有层级体制。他指出我国古代的行政体制与现代官僚制有着本质不同，而只能称为“家产官僚制”。之所以这样称呼是因为这种体制使“（中央王国）据为支配者之家产，而置于其官僚制行政的管理之下。”从韦伯的分析中可以看出，我国古代的官僚制与政治体制深深嵌套，官僚制成为政治统治的工具。而政府层级是我国古代官僚体制的题中之义，因此也是为政治统治服务的。这种基于官僚制的政府层级设置在我国古代中央王朝的政治统治中发挥着重要作用。首先，它是加强中央集权的重要保证。下级的权威来源于上级，并一直上溯到皇帝。行政官僚脱离了体制也就失去了权力的合法性。这样再通过一系列监督、分权制衡机制的设立，使得地方官员的分离倾向大为降低。其次，保证中央对地方的资源汲取。汲取资源的最佳方式是组织化提取。官僚体制中的官员在进入行政体制后就立即进入了职能分化的轨道。严格的设官分职，层级协调，为组织化汲取提供了制度保证。因此，政治统治是政府层级的内在影响因素，这才是我国政府层级的存在理由。抛开政治统治谈政府层级改革必将陷入历史虚无主义的窠臼。

　　二、政府层级改革的外在影响因素评析

　　（一）技术决定论的贫困
　　目前有一种观点极为盛行，那就是随着科技进步，特别是信息通信技术的发展，“原先为保证信息传递速度和质量之间达到最佳平衡的等级森严的科层制组织反而成为阻碍信息的传递速度、影响信息传递的质量的结构性阻力，因而需要压平层级，减少政府权力运行层级链。”本文认为，这种观点仅看到了技术对行政组织的弱化，而没有看到技术对行政负担的增加。
　　从历史角度来看，技术进步并没有带来政府层级的减少。秦朝是统一王朝中第一个实行郡县制的朝代，当时的政府层级只有三级（包括中央一级）。到汉武帝增设监察区，层级增加到四级。之后数百年，政府层级在三级制和四级制之间出现了几次反复。直到宋朝立国确立四级制起，中央王朝一直采用四级制。新中国成立后，政府层级逐渐过渡到五级。几千年的技术发展不但没有降低政府层级，反而有增加政府层级的趋势。如果认为古代社会技术进步缓慢而没能推动层级减少，那又如何看待近代技术革命以来，特别是改革开放后的层级增加呢？
　　从技术本身角度来看，技术一方面弱化了行政组织，另一方面也使治理内容发生了质变。信息技术的发展并没有降低中间层级的作用，反而增加了。因为中间层级从来都不只是信息传递者。假设中间层级仅是上情下达和下情上呈的中转站，那么是否可以认定如果中央有一个超强的信息处理系统，就可以省去所有的中间层级，而只保留中央和基层两级呢？这显然是不可想象的。因为各级政府同样是所辖地区范围内的权威所在，他们需要同时处理政治、经济、文化、社会等多方面的问题。另外，信息时代的到来，不仅提高了政府的管理技术，还使社会的复杂性、异质性增强。各级政府不但要传递大量信息，还要进行甄别、核实与控制，这些工作都需要更多的人员才能承担。这也是为什么信息时代下，政府机构反而愈发膨胀的原因之一。
　　从西方经验来看，政府层级改革也没有太多的技术痕迹。美国自建国至今，政府层级一直是三级：联邦政府、州政府和地方政府。它的幅员面积与我国相当，也是人口大国，其技术更新的速度一直走在世界前列。但从早期殖民地的蛮荒时代到如今的信息时代，其政府层级没有发生过大的变化。即使像美国东北部那样小州林立的地区，也从来没有因技术进步而合并。因为，在美国政府层级的实质是中央和地方的权力界限问题，这已由联邦宪法和州宪法规定了，不是简单的技术考量就能撼动的。
　　从以上分析中可见，技术进步仅是一项外因，它对政府的影响是工具性的。将它作为政府层级调整的根本动因势必会陷入技术决定论的窠臼。