三、不在押的犯罪嫌疑人“到案难”问题的对策

　　根据检察机关的宪法定位和职权属性，检察机关在行使检察权时应当具有主动性，特别是通过相关职权的行使对侦查机关、审判机关予以监督，确保刑事诉讼法律的正确适用和刑事诉讼活动的顺利进行。因此对不在押的犯罪嫌疑人进行审查起诉时，不能被动、消极对待“到案难”问题，不能只是在犯罪嫌疑人不到案时简单地“一撤了之”。
　　1.在受理移送审查的不在押案件 时，建立专人“预审”把关机制。在受理移送审查的不在押案件时，应有专人书面审查犯罪嫌疑人被采取的取保候审、监视居住措施的合法性、合理性，第一时间与犯罪嫌疑人取得联系，就是否存在犯罪嫌疑人不到案风险做好预案评估，并在分配案件时预先就此可能存在的不到案风险提请承办人注意。具体而言，在受理侦查机关移送审查的案件时，首先应有专人根据起诉意见书上载明的犯罪事实、侦查机关的法律适用意见，对犯罪嫌疑人被采取取保、监居措施的合法性、合理性予以书面审查，如果发现适用取保、监居不合法，应当发送违法纠正通知书，要求侦查机关变更强制措施，对犯罪嫌疑人予以刑事拘留或者提请逮捕后再移送审查起诉；如果发现适用取保、监居不合理，应当要求侦查机关作出书面解释，再视情况决定如何处理。其次应有专人第一时间按照起诉意见书上载明的联系方式与犯罪嫌疑人取得联系，告知相关诉讼进程和动态，了解犯罪嫌疑人的认罪态度和行踪下落，再根据其罪行严重程度、人身危险性和主观恶性，就犯罪嫌疑人是否能及时到案进行预案评估，并在内部分配案件时预先就案件存在的“犯罪嫌疑人不到案”风险提请承办人注意。

　　2.在审查案件过程中，对不在押的犯罪嫌疑人不到案的，检察机关应依法从快从简决定逮捕。对不愿意及时到案的犯罪嫌疑人，检察机关经两次传讯不到案的或者犯罪嫌疑人负案潜逃的，都是属于《中华人民共和国刑事诉讼法》第五十六条、第五十七条、《人民检察院刑事诉讼规则》第五十二条、第五十三条规定的法定情形，检察机关有权对犯罪嫌疑人做出逮捕决定。根据检察机关内部分工机制，审查起诉部门承办人应当向侦查监督部门提请逮捕。因此在审查起诉阶段，对不在押的犯罪嫌疑人不及时接受传讯，经教育和警告后仍不愿到案的，承办人应当立即提请逮捕，侦查监督部门可以依法从快从简批准逮捕，以尽快将犯罪嫌疑人逮捕到位，使其处于检察机关的有效控制之下，有利于刑事诉讼活动顺利进行；同时逮捕羁押措施能够对其起到震慑和教育作用，使其正确认识检察机关的司法权威性和诉讼活动的严肃性。对不在押的犯罪嫌疑人负案潜逃的，检察机关决定逮捕后，不具备逮捕到位条件的，应当与公安机关协调，将犯罪嫌疑人网上追逃。对于患有严重疾病的犯罪嫌疑人无法羁押在看守所的，检察机关可以督促公安机关对其予以强制收治，必要时发送检察建议。
　　3.严格限制适用撤回，建立和完善对撤回的监督机制。诚然撤回制度具有非法性的争议，但是在当下的公检法内部考核机制下因犯罪嫌疑人不到案而做出中止审查，只会对检察机关不利，而对公安机关不产生任何不利影响，因而在实践中也无法督促公安机关在移送审查案件时切实担负起谨慎防止出现犯罪嫌疑人不在案、不到案的义务和责任。如果犯罪嫌疑人在审查起诉阶段不到案，检察机关不做出撤回而予以中止审查，那么公安机关就不是追逃缉逃的第一责任人，而检察机关没有公安机关在追逃缉逃方面的能力、条件和便利，因此不利于在逃的犯罪嫌疑人归案。而当检察机关在犯罪嫌疑人不到案的情况下做出撤回决定时，公安机关将再次担负案件移送起诉的责任，这样直接影响公安机关内部考核成绩，所以公安机关事实上将受到检察机关的制约，从而会尽力确保不在押案件的犯罪嫌疑人到案。基于上述原因，笔者认为撤回案件这样一种处理案件方式短期内很难消亡，但我们在实践中仍应当对撤回予以严格限制，加强监督。首先对撤回的行使，应当坚持“少用、慎用，反对多用、滥用”的原则。对犯罪嫌疑人不到案的，不能轻易适用撤回，而应当经实质努力，穷尽法定方法督促犯罪嫌疑人归案未果后在审查期限行将届满时才能行使。上级检察机关对下级检察机关在撤回的适用上应当有严格的适用范围、条件限制，严令禁止随意适用、滥用撤回，对因撤回造成的犯罪嫌疑人人身权益受损害而上访、申诉、控告和举报的，应当严查办案干部的责任。其次对撤回的行使，应当完善内部审批制度和检查制度。检察机关应当建立“承办人提出意见—部门负责人审核—检察长决定”的内部审批制度，并及时、严格填入内部业务报表备查，不允许私自撤回，不允许撤回不进报表。上级检察机关和本级内部纪检部门应当重点组织对撤回案件的专项检查活动，确保撤回的适用符合检察机关内部规范要求，同时杜绝办案人员借撤回私扣案件，徇私枉法。再次在案件撤回后，加强对公安机关在追逃缉逃、重报等方面的监督。案件因犯罪嫌疑人在逃而撤回的，应当要求公安机关在7日内提请逮捕。检察机关侦查监督部门批准逮捕的，公安机关应网上追逃，并将提请逮捕书、逮捕决定书复印件、网上追逃的证明、犯罪嫌疑人户籍资料等送审查起诉部门备案；不予批准逮捕的，公安机关应当将提请逮捕书、不予批捕决定书复印件等送审查起诉部门备案，对犯罪嫌疑人到案后再次予以取保、监居的应当严格适用和执行。
　　4.对因潜逃撤回案件后重报的案件审查，应注意结合潜逃情节来认定“自首”情节和恰当评议自首的从宽作用。对于公安机关移送审查起诉的案件，如系因潜逃撤回案件后重新移送审查起诉的案件，检察机关应当要求公安机关一律在案卷中书面说明，并将撤回案件后对犯罪嫌疑人采取刑事拘留、逮捕的法律文书、网上追逃的书面材料和犯罪嫌疑人到案过程的证明材料附于案卷内。对于公安机关移送审查起诉的案件，检察机关应当建立一套撤回案件重报的搜索查询系统软件，通过该系统软件将受理的案件在已撤回案件的业务数据库中予以查询比对，以便核对公安机关是否对因潜逃撤回案件后重报的案件进行了必要的书面说明和将相关材料附于案卷内。检察机关办案干部在审查起诉时应当注意对犯罪嫌疑人到案过程等事实、证据材料进行严格审查，严格在法律规定范围内认定自首，并且应当认识到犯罪嫌疑人在上一次审查起诉期间违反取保候审或者监视居住的规定而负案潜逃，导致诉讼活动无法进行而重置，在制作量刑建议和对法院判决书进行审查时应将负案潜逃作为酌定从重情节，以确保做到量刑适当。