三、BT项目建设审批的操作实务

　　关于建设审批手续，目前我国的法律针对一般工程项目建设模式进行了规定，如依据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《中华人民共和国建筑法》等法律法规的规定，建设单位应在项目建设过程中办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、环境影响评价、施工许可证等项目建设前期手续以及项目建设过程中的报批报建手续。BT模式作为建设项目的一种模式，也需要办理各类建设审批手续，但BT模式下的建设审批手续有其自身的特点及复杂性。
　　（一）采用BT模式应获得政府的前置审批
　　一般工程项目建设模式下，项目业主即是项目建设单位，因此，建设项目完成项目立项即可开展项目建设工作。但在BT模式下，若只进行建设项目的立项而没有获得项目采用BT模式建设的政府批准，则BT项目公司作为建设单位的法律地位就没有得到政府机关的确认，就会影响后续建设审批手续的办理，在实务操作过程中已经产生了许多新问题，为了规范BT项目的顺利操作，采用BT模式项目应当就这一特殊模式的采用获得政府批准，且该批准与传统的项目立项审批是不同的。

　　采用BT模式的审批在国家层面没有法律规定，但全国部分地区出台的地方规范性文件对此进行了规定，其中就如何办理BT模式审批规定的审批方式主要有三种：第一种，采用BT模式建设的审批与项目审批一同进行，如《重庆市人民政府关于加强和规范政府投资项目BT融资建设管理的通知》规定对于拟实行BT模式的项目，项目业主在可行性研究报告中要专章编制BT融资建设方案一并报批；第二种，项目批准后单独申请采用BT模式建设，如《广东省水利建设工程试行BT模式的指导意见》规定“建设项目立项（或取得同意建设的相应文件）后，项目法人编制《BT融资建设方案》，由项目主管水行政主管部门会同发展改革部门和财政部门提出审查意见后，报所属地方政府审批；第三种，根据项目具体情况选择合适的申请方式，如《中山市政府投资项目BT融资管理暂行办法》第十条、第十一条规定的BT项目审批程序：拟实行BT融资建设的项目由项目业主委托具有相应资质的咨询机构编制BT融资实施方案，该方案可在可行性批复后专项向市发展和改革局申报，也可以与可行性研究报告一并申报，经市发展和改革局联合市财政、建设等多个部门联合评审后，报请市政府批准实施。
　　上述三种操作方式各有优劣，第一种方式是将项目审批与采用BT模式建设审批合并进行，顺应目前简化行政审批程序的形势，但无法解决有的项目是已获得立项后决定改变原有建设模式而采用BT模式建设的情形。第二种和第三种方式都可以将BT模式建设的审批与项目审批分开进行，这两种方式是考虑到BT模式建设的审批与项目审批的审批侧重点不同，避免不符合BT适用条件的项目采用BT模式建设；但第二种与第三种之间有一定差异，第三种方式考虑了项目进行的具体阶段，若项目本身已经通过政府部门的审批后考虑采用BT模式建设的，则BT融资BT融资实施方案与可行性研究报告一并申报。相比之下，第三种方式更符合项目的具体运作。
　　（二）BT模式中建设审批手续的办理
　　BT模式过程中建设审批手续的办理也有其特殊性。首先，建设审批手续办理主体多样性。在一般工程项目建设模式下，依据现行法律、法规的规定，建设过程中的审批手续由建设单位负责，而BT模式下，回购人和项目公司可能都承担了部分建设单位的职责，这就需要确定由谁负责审批手续的办理。笔者认为，在有BT模式建设管理规定或办法的城市或地区，可依据该规定办理，如长春市《政府投资城市基础设施建设工程BT模式融资建设管理若干规定（试行）》中规定，项目公司“依据政府授权、特许协议等相关文件办理工程规划许可、土地预审、工程环境影响评价批复、项目建议书和可行性研究报告批复等项目前期手续”，此外，该规定还对于项目业主的工作职责以及BT工程报建和施工许可证办理的具体要求都进行了一定规定。又如《中山市政府投资项目BT融资管理暂行办法》规定项目业主办理项目用地、规划、环评等前期手续，而投资人负责办理概算批复完成之后至项目竣工验收完成期间的预算编审、规划许可、规划验线、施工报建、消防报建等各项报批手续。若采用BT模式建设的项目所在地区没有BT模式建设管理规定或类似规范性文件的，笔者认为，对回购人不承担建设单位职责的情况，应当由BT项目公司负责办理相关审批手续，对回购人承担建设单位职责的情况，BT项目公司或回购人单独或共同办理审批手续均不违反现行法律法规的规定，政府部门均应受理，回购人或投资人双方也可以在BT项目合同中约定双方办理报批报建手续的分工并按约定执行。
　　其次，审批手续以谁的名义办理。一般工程建设建设模式下，依据现行法律、法规的规定，报批报建手续一般以建设单位名义办理，按照此规定，在BT模式下，若回购人和项目公司同为BT项目的建设单位，则应以双方共同名义去申请办理。如BT项目过程中办理建设用地规划许可证时的“建设单位”的填写主要依据BT项目的立项文件中填写的“建设单位”，而在BT项目的实务操作中，回购人负责项目确定阶段的工作，即项目立项手续由回购人办理，则该阶段行使建设单位名义职权的是回购人，因此建设用地规划许可证以回购人的名义办理，而后续报批手续如建设工程规划许可证、施工许可证等则以回购人和项目公司共同为建设单位来办理。
　　总的来说，关于BT模式下报批报建手续办理过程中的有关事宜，回购人应尽量在BT项目立项申请文件中事先书面描述清楚，理清回购人和项目公司在BT项目建设过程中的建设单位职责分工，经政府有关部门同意后，按批准后的项目立项文件办理BT项目建设过程中的报批报建手续，可避免项目建设过程中报批报建手续办理的障碍和困难，以保障BT项目的顺利运行。
　　以上是笔者多年BT法律服务实践的研究与体会，供相关单位在操作BT模式时参考。