三、我国环境保护公众参与制度的立法现状与问题

　　《宪法》第2条明确规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”从而，在国家根本大法的层面上，为我国公民在环境保护方面的基本权利和公众参与制度提供了法律依据。《环境保护法》规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”另外，《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》等环境保护单行法中也有关于公众参与的条款规定。《环境影响评价法》中国家鼓励有关单位，专家和公众以适当方式参与环境影响评价的条款，更是进一步明确了环境影响评价中的公众参与权。
　　在部门规章层面，《环境信访办法》规定了环境信访人的诸多权利，如对违反环保法规和侵害公民合法环境权益行为的检举、揭发、控告权；对行政主管部门和工作人员的批评、建议和检举揭发权；对污染防治工作的建议权。国家环境保护总局2006年发布的《环境影响评价公众参与暂行办法》办法不仅明确了公众参与环评的权利，而且规定了参与环评的具体范围、程序、方式和期限，切实保障公众的环境知情权，是我国环保领域第一部公众参与的规范性文件。

　　但是，总体而言，我国现行的环境保护公众参与制度的法律规定比较杂乱，还存在很多缺陷。
　　（一）立法指导思想滞后，公众参与权利基础不明确
　　参与权实际上是公民环境权的一项子权利。西方发达国家早已将公民环境权在宪法上给予了普遍承认。但是，我国还一直未能将环境权作为一项公民的基本权利载入宪法。没有宪法中的环境权，公众参与权利的基础不甚明朗，各项单行法则无法据以制定有关公众参与环境保护的规定。
　　（二）公众参与的方式和内容在立法中过于抽象，缺乏可操作性
　　纵观我国环境保护的法律法规，除了与《环境影响评价法》配套的《环境影响评价公众与暂行办法》外，绝大多数的单行法仅仅规定了事后救济如检举和控告相关污染的权利，而缺乏具体可行的公众参与制度，如《水污染防治法》和《环境噪声防治法》。此外，公众以何种途径参与、在多大范围内参与、组织者有何义务、公众如何实施检举和控告等等诸多问题，在制度层面都没有能够得到解决。
　　（三）公众意见很难得到合理的听取与表达
　　我国现行的规章中对于如何确定公众范围，仅有一些原则性规定，使得公众范围具有相当的不确定性。以致于现实中一些部门利用此纰漏，选择一些环境事项对其利益影响较小或对该环境事项没有认识的公众来采集意见，使得公众参与流于形式。此外，对公众意见如何处理，法律没有强制性规定。缺乏合理的程序保证听取过程的公正性，有些单位就随意处理公众意见，也导致公众后续表达意见的权利被剥夺。
　　（四）公众参与不够广泛，权利意识淡薄
　　从当代环境立法的趋势来看，公众参与的范围无论是在深度上还是在广度上，都得到了逐步的扩展。美国《国家环境政策法》的规定比较典型：“任何机关的行为，只要属于对人类环境有重大影响的联邦行为，公众就可以参与、评价和监督。”而在我国，公众可以参与的环境保护活动相对来说范围狭小。例如规定建设项目和规划这些具体领域的公众参与，但在国家立法，政策以及替代方案等战略方面的参与则常被忽略，而恰恰是这些宏观领域决策失误比率较高，很容易对环境造成巨大危害。另外，公众参与的基础或前提在于公众具备相应的知识水平，由于环境教育的缺乏，我国公民的环境保护意识和权利意识、环境科学知识与环境法法规的普及程度还很难适应公众参与的要求。
　　（五）缺乏对环境公益诉讼制度的规定
　　为更好的保护环境公共利益免受损害，从发达国家的立法来看，大都赋予了个人提起环境公益诉讼的资格与权利，规定了公益诉讼制度。而我国在不断强调加强环境保护，促进可持续发展的背景下，立法相对滞后，在这方面的规定近乎空白，导致一些环境公益诉讼屡屡败诉，反过来必然严重影响经济发展。

　　四、我国环境保护公众参与法律制度的健全与完善

　　（一）构筑环境保护公众参与立法体系，创设权利来源
　　确立公民环境权的宪法地位，不仅是理论和实践发展的必然趋势，也为公民环境权在其他法律中的规定有了明确的宪法依据。现有公众参与环境保护的法律规定过于零散，各单行法律，法规及规章之间呼应不足，内容残缺不全，急迫需要制定有关公众参与环境保护的专门法规。
　　（二）保障公众意见表达及被听取
　　1.细化并公示确定公众范围的规则及确定的公众范围，确定参与某环境事项公众的范围。细化法律法规规章中的指导性原则，任务在收集、听取单位，关键是如何细化。笔者认为，应当根据对该环境事项的受影响程度来确定，受环境影响越大的区域内的公众参与的权重也越大。通常情况下，应该以环境事务发生地为中心向外扩散，沿着受影响的方向，区分受影响程度不同的各个区域，再划定不同区域公众参与的权重。与此同时，法律法规明确要求相关部门不仅要公开有关环境事项的有关信息，而且要公示公众确定的具体规则、类型及所占权重等。更为关键的是，要明确赋予这些内容具有可诉性。
　　2.设定对公众意见的处理程序。如何处理公众意见，必须有明确的规定。收集，听取单位不仅要对意见进行归类整理，而且要将处理结果以书面形式公之于众。哪些意见予以采纳，哪些意见不予采纳，为何不予采纳，公众对处理意见不服有何反映途径；这些内容都应该在报告中予以详细说明，便于公众及时了解意见的采纳情况。对于报告，相关单位也要备案。这样做，才能切实改善有关单位对公众意见的不重视现象，同时也便于公众对环境事项的全程参与以及对相关单位的有效监督。
　　（三）拓宽公众参与的途径与范围，使之具体化，制度化，法律化
　　我国目前公众参与积极性不高的一个主要原因是公众没有参与的法律依据或者可以参与的范围很小，而环境立法中关于公众参与的规定也大多是原则性的规定，缺乏可操作性。笔者认为，应借鉴美国，日本等有关国家对公众参与的立法经验，在相关法律法规中对涉及公众参与机制的相关问题予以补充和完善。另外，公众参与也是公民行使管理各种国家事务的一项重要的基本权利，建议尽快出台《中华人民共和国公众参与法》，以系统弥补立法不足。
　　（四）确立公民独立的环境诉讼资格，建立环境公益诉讼制度
　　西方各国的环境法中的环境公益诉讼制度，立足于环境权益不仅仅属于某一个个人或法人的利益，而是属于全体社会及其成员的公共利益。那么，我国也应该以这个思想为基础，参照其有益的做法，进一步扩大环境诉讼的主体范围，将环境问题的直接受害者、环保组织、个人甚至政府的环境保护部门都纳入其中，满足公众日趋增长的环境权益需求。另外，环境问题的专业性非常强，环境诉讼中的技术性问题也非常多。为了弥补公众专业知识的不足，减轻其诉讼成本，发达国家都会为公众环境诉讼创造很多便利的司法条件。比如，公众想证明环境侵权行为的违法性和侵权者的故意或过失，确定侵权行为与损害发生之间的因果关系等等，现实中几乎是不可能的。因此，各国在环境侵权民事救济领域形成了无过失责任原则、忍受限度论、环境权学说，这也是我国在完善环境诉讼制度中应当加以借鉴的。