但并非所有民间借贷都是非法集资。《解释》明确规定某些情况不属于非法集资活动或者免于刑事处罚，包括：未向社会公开宣传，在亲友或者单位内部针对特定对象吸收资金的，不属于非法吸收或者变相吸收公众存款。非法吸收或者变相吸收公众存款，主要用于正常的生产经营活动，能够及时清退所吸收资金，可以免予刑事处罚；情节显著轻微的，不作为犯罪处理。实际上，这些豁免规则不仅仅对于案件审理有指导意义，也进一步划清了民间借贷和非法集资的界限。民间融资者如果能够在上述豁免规则内行动，其合法性将得到保障，但如果越过“安全线”，其行为将可能受到法律制裁。
（二）非法集资行为宏观层面原因分析
非法集资是民间融资畸形发展的产物，其形成原因与民间融资有类似之处，主要原因可以归结“有钱无处去”和“没钱可以用”。具体来说，其成因主要包括以下几个方面：
1.由于银行的“高门槛”信贷政策，一些企业向银行贷款融资遇阻。一方面是大量的企业急需资金进行经营、扩大规模，但是紧缩的信贷规模和高额的融资资本使得很多中小企业不得不放弃大量的订单。“钱荒”、“等贷”已成为中小企业的常态。而另一方面，“贷款难”问题日益突出。银行每办理一批贷款一般要经过信贷员调查、集体讨论、报上级行社主管部门审批、经土地管理或房产管理等部门对抵押物调查评估、办理抵押物登记手续、办理抵押物保险等一系列环节，快则一个月，慢则长达半年。同时，土地管理、房产管理等有关部门要按抵押物评估金额的4-6‰收取评估费，要按贷款金额的6-8‰收取抵押登记费，保险公司要按抵押物投保金额的2-3%收取保险费，办理抵押物登记部门及保险部门均设置有效期限，到期续贷又需重新办理 。贷款手续的繁琐，成本的剧增，使得大批中小企业转而向民间借贷。
2.闲散资金充裕，投资渠道不畅。当前股市等规模化投资渠道不景气，楼市价格在国家政策调控下逐步回落，“存款利息跑不过CPI上涨”，民众投资渠道单一，众多闲散资金从股市、楼市和银行流出，有待重新配置。此时操作简单、回报率高的集资无疑极具吸引力。高回报率的吸引，使投资者不顾风险，将大量资金投入集资公司进行高利放贷。在经济发达的温州地区，“高利放贷”已达“疯狂”程度，在民间资本充裕的温州，经历了“炒股、炒房、炒矿、炒煤”之后，进入“炒钱”时代，持有闲散资金的人们纷纷加入了放贷的大军中，有的甚至采取抵押房产--贷款--放贷--赚取利差等方式把钱从银行“搬”到各种民间高息借贷机构。
3.对非法集资监管不力、打击不力。由于金融市场监管制度的滞后，导致对民间融资的监管不到位，如银行对可疑资金往来监督不力，往往不能及时发现犯罪线索；再如，工商行政部门对“空壳公司”监督不力，使投资者判断失误，损失巨大。在监管有所缺失的情况下，民间融资一旦演变成非法集资案件，严重的社会后果往往已经难以弥补。在实践中，很多民间融资者在往往具有一定经济实力，在融资的同时，还经营其他事业，或者融资的目的就是由于其他经营项目急需资金又无法从银行获得贷款，根据《解释》，这类集资所得资金先期确实主要用于生产经营，不能定罪。但由于低息无法吸引资金，高息又难以支撑，所以这类集资后期往往不得不“拆东墙补西墙”直至资金链彻底断裂。所以即使知道这些集资行为可能涉嫌犯罪，一些人的行为是脚踩在“安全港”和“违法区域”的交界地带，先期行为在没有出现严重后果时难以定罪，即使发展至后期，但由于牵涉到的人员众多、一旦展开调查，对当事人采取强制措施，就可能导致一些原本还能够进行经营的融资企业出现资金链断裂，最终导致大部分投资者的钱款损失，处理不当还可能出现较大规模的上访、激访事件，引起社会动荡。
三、对策及建议
针对上述提及的非法集资的特点及成因，笔者认为应从两方面入手预防非法集资犯罪：
（一）规制民间借贷行为，使其健康发展
民间借贷在我国存在有着深刻的社会基础和历史意义，发展势头已不可挡，所谓堵不如疏，应当正视其存在，积极加以引导和规范，使其健康发展。2012年3月14日，国务院总理温家宝在答记者问时亦表示：“我们应该引导，允许民间资本进入金融领域，使其规范化、公开化，既鼓励发展，又加强监管。”
1.赋予民间借贷债权人对借款人信用程度一定的审查权限。应赋予民间借贷债权人类似于银行信贷审查部门调查权的权利。例如在一定条件下，产权部门可接受债权人对债务人提供的抵押物状况的查询；银行可接受债权人对债务人资产状况的查询；工商、税务部门可接受债权人对债务人实际经营状况的查询等等。在实践中，徐州市鼓楼区法院联合其他部门设立了民间借贷信用查询制度，在民间借贷案件中，债权人在符合一定条件时可以前来查询，法院为其出具债务人的信用状况报告。这正是引导民间借贷健康发展的一个有益尝试。
2.加强对民间借贷的监管。针对已经发生的民间借贷行为，适时进行合理有效的行政干预。《民间借贷管理条例》中应明确规定政府部门对“高利贷”的必要的行政干预权。央行制定相关法规引导和规范民间借贷，对借贷的限额和利率水平进行规定，并在相关的管理机构登记，由专门的机构对其进行管理、监督。赋予专门机构监测权限，定期采集民间借贷的相关数据，对民间借贷资金流向和利率变化趋势进行及时、全面的分析，掌握民间借贷市场的变动情况。加强对担保公司等涉及民间借贷业务的机构的规范管理，建立信息报送平台，及时、真实、完整地披露相关担保的信息，扶持正规的融资性民间借贷机构，使之成为企业和银行之间的缓冲带和纽带。
建立类似存款准备金制度的民间借贷保险机制。通过建立民间借贷保险机制，可以保护小储户的资金安全，防止挤兑现象，还可以为严重现金流短缺、破产的民间金融机构提供资金支持。这有利于加强中国金融管理部门的监管和对濒临破产的民间金融机构的处置能力，从而降低民间金融机构的脆弱性，以保护公众信心。
3.加大力度解决中小企业的融资难问题，遏制民间贷款的“高利贷”化倾向。一是银行等金融机构加大对中小企业的信贷支持力度，确保中小企业正常的生产经营；二是清理纠正金融机构的各种不合理收费，简化贷款手续降低中小企业的融资成本；三是拓宽中小企业的融资渠道。扩大投资途径，丰富投资产品，逐步扩大中小型企业集合票据、集合债券、短期融资券发行规模，发展私募股权投资和创业投资等金融工具。推动交易所和场外市场建设，改善中小企业的股权质押融资环境。积极发展中小企业贷款保证保险和信用保险；四是细化对中小企业金融服务的差异化监管政策，改善对企业的金融服务，适当提高对中小企业贷款不良率的容忍度；五是大力发展融资担保市场，建立健全再担保机制，提高融资担保的杠杆系数。
（二）严厉打击非法集资犯罪行为
1.加强相关法律宣传力度，注意识别非法集资的各种陷阱。
非法集资披着各种伪装招摇撞骗，应加强相关法律的宣传力度，提高公民的法律意识，警惕“高利贷”陷阱。可以充分利用电视、网络、报纸等各类媒体，采取案例宣传、现身说法等多种形式，宣传此类案件的特征以及社会危害性，帮助企业和群众增强识别非法集资犯罪现象和特点，教育群众合法理财、理智理财，自觉抵制诱惑，远离非法集资高息借贷，防范和避免造成财产损失。
2.加强金融市场监管力度，对非法集资及时发现、及时查处。非法集资案件一般交易数额较大、交易次数频繁，而且大部分非法集资行为都选择是用自然人开立账户而不是单位账户进行交易。银行等金融机构应当严格按照《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》，对自然人银行账户频繁进行现金收付、一次性大额存取现金、短期内相同收付款人之间频繁发生资金收付且交易金额接近大额交易标准等可疑情形进行监管，并及时向公安机关报告，将有利于案件的及时发现和查处。同时，相关职能部门不应以查处难度大、可能会影响地方经济发展和地方形象等为由对非法集资视而不见，而应切实履行法律法规赋予的职责，对正在进行非法集资的单位立即制止，及时清查资产，逐步清退已收集资款，消除潜在隐患，越早查处，就越能避免事态进一步扩大，越早挽回经济损失。事毕后该作出相应处罚的作出处罚、该追究刑事责任的追究责任，以起到警示的作用。
3.加大对非法集资犯罪的打击力度。根据《解释》规定，非法集资主要涉及非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪、组织、领导传销活动罪、非法经营罪、欺诈发行股票、债券罪、擅自发行股票、公司、企业债券罪、擅自设立金融机构罪等七个罪名，其中除集资诈骗罪最高刑为死刑外，其他罪名法定最高刑期都不高，非法吸收公众存款犯罪案件即使情节严重，法定刑仅为三年以上十年以下有期徒刑；组织、领导传销活动罪和非法经营罪情节严重的，法定刑为五年以上有期徒刑。非法集资行为社会危害性大、波及范围广，严重破坏社会稳定，容易引发其他犯罪，不仅破坏了正常的市场秩序，还给人民群众的生命财产安全造成了极大的危害。而我国现有法律这类犯罪的刑罚处罚与社会危害性不相适应。建议适当提高量刑标准，加大非法集资犯罪成本，通过法律的威慑力来达到减少此类犯罪的目的。
4.遏制对非法集资进行虚假宣传的行为。非法集资的快速蔓延急剧膨胀，离不开其公开宣传，很多投资者就是误信广告前来投资最终导致严重经济损失。对于给非法集资做广告宣传的行为，尤其是在广告中明确具有“年收益不低于xx%”等等明显是以高利息为诱饵的内容的，对广告经营者应当坚决予以处罚；情节严重的，应依法追究刑事责任。 |
